文/朱毅民 朱 洁 张智勤
无证经营问题并不是先照后证改革后才出现的,只不过先照后证以后,无证经营的问题更加凸显。因此,无证经营是市场证照管理中的原发性问题。就经营者来讲,无证经营现象可以分为两种类型。一是主动型的无证经营。这主要是有的经营者守法经营意识不强导致的。二是被动型的无证经营。如,经营户因为住宅房经营而无法获得相关行政许可证。
长期以来,政府部门在市场监管方面一直存在着较为突出的重审批、轻监管问题。先照后证的新形势下,无证经营现象更加突出,进一步凸显了市场常态监管的缺位。而政府部门在先照后证的改革中,也暴露出忽视市场监管问题。“市级部门以放权代替监管,县区部门以审批代替监管,不关心市场监管新问题”。
有的市级部门在简政放权中,将一些改革的“硬骨头”给了县区“啃”,而留下“肉”自己“吃”。面对无证经营现象,一些部门认为是工商部门在营业执照审批方面把关不严,“放水”给其它部门。对可能发生的无证经营现象,县区部门将一些责任转嫁到街道、社区,要街道、社区为创业者办理证照出证明,并承担相关责任(如承担经营者不扰民的责任等等)。
一是经营者不知道要办理许可证,特别是初次创业者。二是经营者认知上偏差。有些人认为只要有营业执照就是依法经营,无需再办许可证。三是经营者不情愿。许可证往往是对经营环境、经营条件的技术性要求,这些都会增加投资和管理成本,经营者自然也就有不想办证的主观能动。
长期以来形成的重审批轻监管的路径依赖;监管能力不足的恐慌;对创业提示不到位,比如对初次创业的经营者来讲,缺乏创业的办证知识,很需要监管者的提示辅导。
体制性因素是先照后证改革后出现无证经营的主要因素。包括政策法规的不配套,监管体制不完善。一方面,相关部门没有市场监管的工作方案;另一方面,监管队伍力量严重不足,特别是县区部门市场执法监管队伍在原本人手不足的情况下,又承接了大量简政放权后的监管工作量,使得监管力量更加不足。二是责任体系不健全。在这一情况下,监管者会作出有利于自己的低风险责任选择。这样的责任体系必然会产生逆淘汰作用——主动作为者不如不作为者。
商事管理制度中的证照体制,实质是市场准入的门槛设置,无论是先照后证还是先证后照,都是市场准入的证照管理,理论上应当是没有区别的。但是,在实际工作中由于工作流程的设置而“制造”出了差别。
完整的市场监管,既包括行政许可监管,也包括常态的市场监管。市场经济主体较少,常态的市场监管任务也就轻一些;主体多,监管任务也就较繁重。可见,行政许可管理与常态市场监管是相辅相成的,应当强化从证照办理向常态化市场监管深化,从服务创业者向建立良好的市场环境深化,从鼓励创业向促进经济健康发展深化。
机动车的交通管理也符合证照管理相关特点,它或许可以给深化先照后证改革有益的启示。(1)机动车行驶也需要证照齐全。(2)机动车行驶已建立了常态化的监管机制。(3)机动车管理法规科学完善。(4)交通监管力量较强。在淮安市交通管理部门,机动车管理所只有17个编制;而交警有420个编制。证照办理人员编制与交通监管人员编制为1:24,从人员构成的比例上体现了重监管的导向。
深化先照后证的改革,应当是进一步加强和完善市场监管。对此,提出相关工作建议。
包括总体规划市场监管工作,制定部门监管工作方案,加强市场监管队伍建设、加强信用体系建设。要尽可能集中各部门的执法监管力量,成立统一的市场执法监管队伍;二是适当增加各区执法监管机构的人员编制,借鉴交通管理中证照办理与交通监管的人员编制比例,使监管队伍达到合理的规模。
(1)加强法规问题的研究。积极推进法规条款的完善。充分利用市级人民代表大会即将获得地方立法权的条件,完善相关法规。(2)制定科学的执法规范,尽可能减小自由裁量权。(3)完善相关的市场政策。一方面,对市场监管矛盾较为突出的行业,如餐饮行业,需要根据经营户的规模大小、经营内容,制定更加细化、更具操作性的卫生标准体系,为监管工作提供政策支持;另一方面,对目前反响较大的“住改商”(住改营)政策问题,尽快出台改进政策,允许住宅房改为经营性用房。
(1)创新拆迁补偿机制。《江苏省城乡规划条例》规定:经营者不得擅自将住宅改变为经营性用房(或称“住改商”)。 实际上不少地方工商部门已经许可住宅作为经营性用房,但还有不少部门不认可,使得“住改商”问题成为创业者获得营业执照后办证的瓶颈。建议引入拆迁补偿的“以税定价”机制——以住宅房经营的纳税额为提高拆迁补偿的依据,突破“住改商”后办证的政策瓶颈。
(2)建立监管扣分机制。建立市场监管的扣分机制,对无证经营和违规经营行为,制定扣分标准体系,累计每一次查处的扣分,记入诚信档案,与发票提供、银行服务挂扣,并分作为经营房屋今后降低拆迁补偿标准的依据,因为违法经营本身就是对社会利益的侵占,应当退还不当得利。
要强化办证业务指导,定期通报无证经营情况,加强对无证经营户检查,抑制无证经营消费市场,及时将无证经营、违规经营查处的信息通报相关部门、事业单位和国有企业,终止消费关系。此外,还应充分利用网络平台,影响或限制无证经营企业(经营户)进入,或对无证企业(经营户)予以显著标注。
作者简介:
朱毅民 淮安市政协副主席
朱 洁 淮安市政协经济科技委员会主任
张智勤 民进淮安市委副主委
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