先照后证改革后的市场监管思考

先照后证的商事制度改革，让创业者们能够较为容易地办到工商营业执照，极大地激发了创业热情。但是，这一改革也遭遇了类似“卡尔多改善”的问题，先照后证改革方便了创业者，却带来了事后监管的新问题——有照无证经营现象。对此，我们对这一课题进行了调查。

文/朱毅民  朱 洁  张智勤

现状

2013年9月，淮安率先在全省进行先照后证改革试点，经过简政放权、前置审批改为后置审批等改革措施，截至2015年5月，工商登记前置审批事项总计34项，前置改后置审批事项总计183项。先照后证改革虽然极大地方便了经营者的创业，但也出现了经营户不办证经营或无证经营的现象。根据问题的来源，可以分为以下三个方面。

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原发性的问题—无证经营现象

无证经营问题并不是先照后证改革后才出现的，只不过先照后证以后，无证经营的问题更加凸显。因此，无证经营是市场证照管理中的原发性问题。就经营者来讲，无证经营现象可以分为两种类型。一是主动型的无证经营。这主要是有的经营者守法经营意识不强导致的。二是被动型的无证经营。如，经营户因为住宅房经营而无法获得相关行政许可证。

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暴露性的问题—常态监管缺位

长期以来，政府部门在市场监管方面一直存在着较为突出的重审批、轻监管问题。先照后证的新形势下，无证经营现象更加突出，进一步凸显了市场常态监管的缺位。而政府部门在先照后证的改革中，也暴露出忽视市场监管问题。“市级部门以放权代替监管，县区部门以审批代替监管，不关心市场监管新问题”。

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诱发性的问题—部门责任推诿

有的市级部门在简政放权中，将一些改革的“硬骨头”给了县区“啃”，而留下“肉”自己“吃”。面对无证经营现象，一些部门认为是工商部门在营业执照审批方面把关不严，“放水”给其它部门。对可能发生的无证经营现象，县区部门将一些责任转嫁到街道、社区，要街道、社区为创业者办理证照出证明，并承担相关责任（如承担经营者不扰民的责任等等）。

原因分析

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经营者因素

一是经营者不知道要办理许可证，特别是初次创业者。二是经营者认知上偏差。有些人认为只要有营业执照就是依法经营，无需再办许可证。三是经营者不情愿。许可证往往是对经营环境、经营条件的技术性要求，这些都会增加投资和管理成本，经营者自然也就有不想办证的主观能动。

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监管者因素

长期以来形成的重审批轻监管的路径依赖；监管能力不足的恐慌；对创业提示不到位，比如对初次创业的经营者来讲，缺乏创业的办证知识，很需要监管者的提示辅导。

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体制性因素

体制性因素是先照后证改革后出现无证经营的主要因素。包括政策法规的不配套，监管体制不完善。一方面，相关部门没有市场监管的工作方案；另一方面，监管队伍力量严重不足，特别是县区部门市场执法监管队伍在原本人手不足的情况下，又承接了大量简政放权后的监管工作量，使得监管力量更加不足。二是责任体系不健全。在这一情况下，监管者会作出有利于自己的低风险责任选择。这样的责任体系必然会产生逆淘汰作用——主动作为者不如不作为者。

思考

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先照后证改革的本质—开放型市场管理

商事管理制度中的证照体制，实质是市场准入的门槛设置，无论是先照后证还是先证后照，都是市场准入的证照管理，理论上应当是没有区别的。但是，在实际工作中由于工作流程的设置而“制造”出了差别。

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先照后证改革的导向—强化市场监管

完整的市场监管，既包括行政许可监管，也包括常态的市场监管。市场经济主体较少，常态的市场监管任务也就轻一些；主体多，监管任务也就较繁重。可见，行政许可管理与常态市场监管是相辅相成的，应当强化从证照办理向常态化市场监管深化，从服务创业者向建立良好的市场环境深化，从鼓励创业向促进经济健康发展深化。

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先照后证改革的范例—机动车管理模式的启示

机动车的交通管理也符合证照管理相关特点，它或许可以给深化先照后证改革有益的启示。（1）机动车行驶也需要证照齐全。（2）机动车行驶已建立了常态化的监管机制。（3）机动车管理法规科学完善。（4）交通监管力量较强。在淮安市交通管理部门，机动车管理所只有17个编制；而交警有420个编制。证照办理人员编制与交通监管人员编制为1:24，从人员构成的比例上体现了重监管的导向。

建议

深化先照后证的改革，应当是进一步加强和完善市场监管。对此，提出相关工作建议。

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健全市场监管体制

包括总体规划市场监管工作，制定部门监管工作方案，加强市场监管队伍建设、加强信用体系建设。要尽可能集中各部门的执法监管力量，成立统一的市场执法监管队伍；二是适当增加各区执法监管机构的人员编制，借鉴交通管理中证照办理与交通监管的人员编制比例，使监管队伍达到合理的规模。

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完善市场监管法规

（1）加强法规问题的研究。积极推进法规条款的完善。充分利用市级人民代表大会即将获得地方立法权的条件，完善相关法规。（2）制定科学的执法规范，尽可能减小自由裁量权。（3）完善相关的市场政策。一方面，对市场监管矛盾较为突出的行业，如餐饮行业，需要根据经营户的规模大小、经营内容，制定更加细化、更具操作性的卫生标准体系，为监管工作提供政策支持；另一方面，对目前反响较大的“住改商”（住改营）政策问题，尽快出台改进政策，允许住宅房改为经营性用房。

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创新市场监管机制

（1）创新拆迁补偿机制。《江苏省城乡规划条例》规定：经营者不得擅自将住宅改变为经营性用房（或称“住改商”）。 实际上不少地方工商部门已经许可住宅作为经营性用房，但还有不少部门不认可，使得“住改商”问题成为创业者获得营业执照后办证的瓶颈。建议引入拆迁补偿的“以税定价”机制——以住宅房经营的纳税额为提高拆迁补偿的依据，突破“住改商”后办证的政策瓶颈。

（2）建立监管扣分机制。建立市场监管的扣分机制，对无证经营和违规经营行为，制定扣分标准体系，累计每一次查处的扣分，记入诚信档案，与发票提供、银行服务挂扣，并分作为经营房屋今后降低拆迁补偿标准的依据，因为违法经营本身就是对社会利益的侵占，应当退还不当得利。

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构建约束无证经营的市场生态

要强化办证业务指导，定期通报无证经营情况，加强对无证经营户检查，抑制无证经营消费市场，及时将无证经营、违规经营查处的信息通报相关部门、事业单位和国有企业，终止消费关系。此外，还应充分利用网络平台，影响或限制无证经营企业（经营户）进入，或对无证企业（经营户）予以显著标注。

作者简介：

朱毅民  淮安市政协副主席

朱  洁  淮安市政协经济科技委员会主任

张智勤  民进淮安市委副主委