文／广西壮族自治区工商局 徐建宇
随着商事制度改革的不断深化，企业的准入门槛大幅降低，企业进入市场变得容易。就广西而言，自2014年实行注册资本登记制度改革以来，企业新登记的数量连续两年呈历史高位增长，2014年的增长率为19%，2015年则更高，达到25.6%。
商事制度改革的放宽注册资本、放宽住所条件、先照后证、三证合一等一系列措施的逐步落地，催生了大众创业的热潮。但是，在新增大量企业的同时，也有很大一部分企业处于沉睡的状态，有的甚至从一出生就开始沉睡。可以看出，配合“去产能”工作而提出的简易注销改革仅仅是探索解决未开业或无债权债务企业的市场退出机制。
保护正常经营商事主体债权人和职工的利益、降低市场交易风险、保障市场经济活动正常秩序是商事制度的目的。现行的商事主体注销登记是终止经营主体资格的登记制度。
目前法定的注销制度设计仅限于商事主体的合法注销，现行的注销登记程序需要经过清算、公告、取得税务部门出具的完税证明后才能正式办理注销登记。在商事主体注销过程中，清算是明确债权债务关系和财务状况的有效手段，是依法消灭商事主体资格之前的一项重要的必经程序。但是现行法律法规对于清算的具体细节规定较为模糊，可操作性不强。
对于正常经营的商事主体，这些程序的履行对于保护债权人、职工的合法权益，确保商事主体依法纳税都是必要的，但针对尚未开展经营或无债权债务的商事主体退市却显得较为烦琐。对这部分企业退市需求的探索目前更多的是进行简易注销制度的改革试点。结合全国各省简易注销改革试点的情况，改革的第一个难点就是如何对未开业企业、无债权债务企业进行合理界定。各试点均倾向于列出负面清单的形式，如湖北宜昌市，列出了七种例外情形：1.外商投资企业，股份公司，国有独资或国有控股企业；2.注册资本（金）超过人民币100万元（含100万元）的（个人独资企业、普通合伙企业、自然人独资的有限责任公司不受本项限制）；3.现行法律、行政法规以及国务院决定明确规定实行注册资本实缴登记制的企业；4.分支机构未注销完毕，以及对外投资未清理完毕的企业；5.企业登记管理信息系统存在股权质押、股权冻结、股权纠纷、动产抵押信息，或者登记机构接到其他不宜办理注销登记的相关协助执行通知、警示、投诉、举报、信访等信息的；6.企业被列入经营异常名录及严重违法企业名单，或者因违反工商行政管理法规而被工商行政管理机关处罚并予以公示的；7.依法不适用简易注销程序的其他情形。
试点地区通过以上方式控制先行先试风险，同时以企业自治加承诺为核心，省略清算程序，以简化注销的登记程序。但企业股东、投资人承诺注销登记不免除本企业及签署人依法应承担的法律责任，不免除股东、投资人等依照民商事法律应承担的民事责任，并承诺如因提交虚假材料或者采取其他手段隐瞒事实骗取企业注销登记的，企业及签署人依法承担由此产生的一切法律责任。以期用上述方式，延续企业及股东、投资人等的责任，以最大限度地保护潜在债权人的合法权益。但是这种方式，与其说是简易注销，更确切的说法应当是未完成的合法注销。其本质没有完全解决企业退市的需求，也没有及时保护债权人的权益。
对于历史遗留的“沉睡”企业，从目前的制度设计来看，倾向于以“严重违法企业名单”来进行管理。自2014年3月起，年度检验制度废除而实行年度报告制度，但多年来因未年检被吊销的商事主体仍然大量存在，其中也不乏恶意退市的商事主体，这类主体如不进入清算程序，正常办理注销，其债权人或职工的利益便得不到补偿，这在一定程度上使得社会公平正义不能得到有效维护，与当前逐步营造公平、诚信投资营商环境的改革方向相悖。
对于被吊销企业，则尚未建立强制其办理注销终止法人主体资格的机制。对于被吊销营业执照的企业，法律法规没有特别的强制清算程序，这使得在投资人不主动申请注销清算或相关人员未向法院提出破产清算的情况下，这些被吊销的企业无法开展清算，对债权人的债务清偿工作更无从谈起。在以往实行年度检验制度时，未按时参加年检的企业将被依法吊销营业执照，取消其经营资格。但被吊销执照只会锁定该商事主体的法定代表人（时限三年，且仅限制其在锁定期间不得再担任董事、监事、经理等任职，不限制其再进行对外投资），这样的违法成本远远低于其偿还债务、结清职工工资等花费的成本。同时，对于已经被吊销营业执照的商事主体，法律未赋予工商行政管理机关或人民法院强制其进入清算程序，并办理注销登记的权力。因此在实际情况中，上述因未年检而吊销营业执照的行政处罚方式往往成为一些恶意拖欠债务、职工工资的企业所乐于选择的“合法”退市途径。
在当前全面推进商事制度改革的大背景下，前述“沉睡”企业的情况会使得企业退市的需求和要求愈来愈多。因此，需要制定和探索更合适的退出机制。笔者以为，新形势下的退出机制可分为自愿注销、自动注销、强制注销等三种情形加以规制：
自愿注销机制：与现行的注销程序类似，经清算、公告、完税后，完成注销。有所不同的是清算由企业委托具备资质的第三方中介机构完成；公告（包括清算组备案公告、清算公告、清算报告公告等）由工商部门通过企业信用信息公示系统完成，借助“一张网”的优势，将公告送达至相关或每个企业名下；缩短公告时限，节约时间成本。
自动注销机制：与简易注销类似。借助异常名录及严重违法企业名单管理工作，设定自动注销条件：如在时限内住所失联、未按时年报、活跃度未达标等指数，满足其中一条或多条，由工商部门认定为自动注销企业，归入特殊库，公示系统对外标注“自动注销”，企业名称等资源冻结规定期限后释放为他人使用，企业仅保留统一社会信用代码，以备检索。
强制注销机制：前半部分与现行吊销机制类似，企业触犯法律或法规，由工商部门进入吊销程序。企业被吊销后，由工商部门（或指定第三方）向法院提出强制清算，也可由法院指定工商部门或第三方进行强制清算。清算结束，按照自愿注销的程序完成企业注销手续。
通过以上机制的建立和完善，为商事主体的退出提供多样化的途径，提升不良商事主体退出市场的意愿和效率，同时也可为保护债权人和职工的利益提供更好的制度保障。
（此文发表于《工商行政管理》半月刊2016年第11期）
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