吉林省长春市工商局从2015年开始探索对多年未年报的长期停业未经营企业进行专项清理工作，第一批吊销了4517户企业的营业执照。2016年开始，长春市工商局对长期停业未经营企业开展常态化吊销清理工作，由各分局根据实际情况不定期自行组织开展，依法作出吊销营业执照的行政处罚决定。今年上半年，长春市工商系统吊销了3004户企业的营业执照。全市3年累计吊销12356户长期停业未经营企业的营业执照。清理工作有效化解了商事制度改革以来“准入”与“退出”的突出矛盾，提升了存量企业质量，年报率提高9%，市场主体年报率连续两年取得较好成绩，2016年度企业年报率达95.49%。
坚持问题导向 厘清主要矛盾
自2014年3月初以来，按照商事制度改革的总体部署，长春市工商局通过实行注册资本认缴、“先照后证”、年检改年报等一系列改革措施，最大限度实现市场主体准入便利化，市场主体快速增长。然而，随着改革的持续深入，市场主体退出机制的滞后性日益显露出来。改革后废除了《企业年度检验办法》，取消了对未年检企业吊销营业执照的规定，导致出现数据库中冗余数据增多、拟退出市场主体增加、退出通道不畅等问题。
市场主体退出机制主要存在以下问题：一是主动退出成本高。企业办理注销登记的程序复杂、时间较长、成本较高，需成立清算组，办理清算备案，申请注销登记，财务成本、人力成本、时间成本都很高。二是失信惩戒威慑弱。列入经营异常名录只是一种信用约束制度，不具有明显的威慑作用，更无法实现市场主体的有序退出。
这些问题如果不能及时解决,将带来如下后果：一是市场主体统计数据失真。在长春市工商局市场主体数据库中，2015年度既不年报也不注销的长期停业未经营企业占7%。大量冗余数据的存在，导致长春市市场主体总量“虚胖”，尽管数大好看，但难以掌握市场主体发展的真实情况，对政府科学决策造成影响。二是影响地方投资发展环境。大量长期停业未经营企业陆续列入经营异常名录并上网公示，给外界留下长春市市场主体发展质量不高、活跃度不强的不良印象，势必影响对长春投资发展环境的评价。三是占用大量企业名称资源。按照企业名称登记管理规定，同行业企业字号不得相同。随着市场主体迅猛发展，可用的企业名称资源愈显珍贵。目前企业两个字的字号资源已远远不够，很多新登记企业已采用三四个字的字号。许多受企业青睐的字号被长期停业未经营企业占用，导致新登记企业申请名称的难度越来越大。四是市场主体年报率受到拖累。长春市工商局虽经不懈努力,调动全局力量抓年报，采取各种宣传方式和走访查找等办法，但是收效甚微。2013年度、2014年度两个年度长春市的年报率分别为81.2%和80.5%，大量长期停业未经营企业存在是影响年报率的重要原因。
打破瓶颈约束 做到于法有据
如何积极稳妥地清理长期停业未经营企业，是伴随商事制度改革出现的新问题。长期停业未经营企业的存在已经成为制约改革深入推进的“瓶颈”。针对上述问题，长春市工商局从2015年开始，在全市范围内对长期停业未经营企业进行清理。长春市工商局组织有关处室认真研究清理工作的具体方法，多方寻找政策和法律法规依据。经过充分研究和科学论证，长春市工商局决定把清理对象确定为必须具备三个要件的有限责任公司、股份有限公司、非公司企业法人、个人独资企业及其分支机构。三个要件是：一、2013年度和2014年度未年报；二、通过登记的住所或经营场所找不到，且留存的通信方式联系不到；三、超过六个月税务为非正常户或从未办理税务登记。
为使清理工作依法进行，长春市工商局经过认真研究，决定依据《公司法》《个人独资企业法》《公司登记管理条例》和《企业法人登记管理条例》等法律法规中关于“公司成立后无正当理由超过六个月未开业，或者开业后自行停业连续六个月以上的，可以由公司登记机关吊销营业执照”等规定开展清理工作，并制定周密的清理工作方案。
创新工作方法 依法固定证据
清理长期停业未经营企业是一项全新的工作,没有现成的模式借鉴。在清理前，长春市工商局进行了深入研究论证，决定抓住“三个重点”，采取“四项措施”。
“三个重点”。一是调查取证。清理长期停业未经营企业的关键环节是依法调取企业连续六个月未从事经营活动的证据，如果证据不足，不但清理不出去，反而会惹来行政复议甚至诉讼，给工作带来麻烦。因此，长春市工商局制定了一整套调查取证的具体措施，确保吊销长期停业未经营企业的证据确凿。二是程序严密。由于执法人员从未办过此类案件，长春市工商局组织有关处室制定严密的执法程序，法规处全程参与把关，对网上立案、现场核实、调取证据、文书送达、批量吊销等每一步，都作了十分详细的规定，防止因程序违法而导致行政复议或诉讼。三是全程指导。为确保清查工作按方案要求顺利进行，长春市工商局在清理过程中通过召开座谈会、深入基层调研等方式，及时了解基层清理过程中遇到的困难和问题，通过印发《清查工作专题指导》，跟踪指导每一步工作，随时交流推广好的做法，确保各单位程序严密，手续严格，避免漏洞，保证办案质量。
“四项措施”。一是网上搜索。由信息中心配合企业登记、企业监管部门，对数据库中多年未年检(报)企业进行逐户核查，筛查出真正符合清理条件的企业，按属地监管原则，分配到相关分局。二是现场查找。各分局将市局下达的清理企业名单，按辖区分配到工商所进行实地核查，对于无法取得联系的，以现场拍照、相关第三方出具证明或邮寄核查函等方式留存证据，并建立多年未年检(报)企业登记台账，最后对企业立案调查。三是社会寻访。各分局积极向所在县(市)区政府、开发区管委会领导汇报，请求支持。当地政府责成各街道、社区以及网格长，积极配合辖区工商部门查找企业，帮助调查取证。对于不在登记地点经营的，社区工作人员或网格长作为见证人，在现场核查文书上签字。四是部门协查。企业连续六个月不经营的重要证据之一是税务部门出具的纳税证明。为此，长春市工商局实行“两级同步协调、同步推进”的方法，即由市工商局与市国税局、市地税局协调，请其提供税务信息方面的支持；由基层分局与辖区税务分局沟通，寻求支持。长春市工商局将两级税务部门都出具的相关企业连续六个月未纳税或从未进行税务登记的证明，作为企业连续六个月不经营的证据之一。通过上述措施，调取相关证据，长春市工商局为有效实施清理工作奠定了坚实基础。
确定工作流程 把握重点环节
立案前的准备工作。长春市工商局将两年不年报的企业名单进行核对、筛选，将存在涉诉案件、在建工程的，改制企业股东之间存在纠纷的，股份合作制企业、集体所有制企业出资人不明确的等情形，以及其他不宜作出吊销处罚决定的企业，纳入经营异常名录之中；建立多年未年报企业台账，注明理由。
确定拟吊销企业名单。长春市工商局根据企业书式档案、电子档案的联系方式查找企业，对能取得联系的，通知企业办理注销或年报事宜；拟吊销企业有主管部门或主办单位的，告知主管部门或主办单位，注销子公司、分公司、分支机构或依法年报；对于拟吊销企业主管部门或主办单位不知或未曾办理子公司、分公司、分支机构的，以涉嫌提供虚假材料立案处理后依法撤销登记；对无法取得联系的企业，生成拟吊销企业名单并立案。
调查取证。长春市工商局严格按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，依法调取合法证据。一是实地调查走访。工商干部实地调查走访企业住所(经营场所)，了解企业情况，填写现场检查记录，真实反映企业现场状况。对于无法取得联系的企业，工商干部用照片的形式固定企业未在登记场所办公的证据。实地调查走访期间，在做好检查记录的同时，工商干部请企业所在地的街道办事处、居委会、社区或相关单位作为第三方人员在现场检查记录表上盖章或出具相关证明。在实际工作中，住所(经营场所)的出具单位(房东)对待出证比较积极。二是邮寄地址核查函。未能取得第三方签字、盖章或相关证明的，长春市工商局以信函的方式邮寄企业住所(经营场所)核查函，已经签收的，说明企业存在，需要进一步查找。但根据《邮政法》第五十五条“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文”之规定，企业住所(经营场所)核查函必须由邮政企业寄递。三是地税、国税证据材料。按照工商总局、税务总局通知精神，由税务部门出具该企业未办理税务登记的证明、连续两年未正常申报纳税的证明。
案件核审、集体讨论。长春市工商局在证据材料齐全后，将材料送交本单位法制机构核审，并经本单位案审委员会集体讨论通过，形成拟处罚决定。
听证告知的送达。依据《行政诉讼法》第一百零一条规定，参照《民事诉讼法》关于送达的相关规定实施送达。依据法律规定，听证告知书应当直接送交受送达人。受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收。但是，由于清理吊销企业的案件比较特殊，基本上无法找到受送达人的合法签收人，一般采取邮寄送达和公告送达的方式进行。在对拟吊销营业执照的企业直接送达听证告知书阶段工作结束后，长春市工商局集中在《长春日报》《长春晚报》等报纸及长春信息港、长春市工商局官方网站，对无法直接送达的企业统一履行公告送达程序，并在《长春晚报》登载拟吊销营业执照企业的详细名单，在报纸上公布长春市工商系统两级法制部门的联系电话，以便受理企业听证。长春市工商局要求全系统法制部门工作人员务必对咨询、提出异议及听证申请的企业做好接待工作；企业监管部门认真做好其他沟通和联络工作，对提出异议的企业进行妥善处理。截至目前，没有企业提出听证申请。
调查终结报告的主要内容。一是案件由来和调查经过。依据工商总局、税务总局《关于清理长期停业未经营企业工作有关问题的通知》，各分局对其登记的各类企业进行排查清理，发现当事人连续两个年度未依法报送年度报告，经市局领导批准，开展立案调查。各分局监管人员通过查询国家企业信用信息公示系统中当事人报送年度报告情况和调取国税、地税部门的企业纳税信息情况表，以及深入企业登记住所(经营场所)进行实地走访和调查取证，了解企业真实情况。二是违法事实。当事人连续两个年度未依法报送年度报告且未进行纳税申报，并通过登记住所(经营场所)或其他方式均无法取得联系，当事人则涉嫌构成成立后无正当理由超过六个月未开业，或者开业后自行停业连续六个月以上的违法行为。三是处罚依据。《公司法》第二百一十一条规定：“公司成立后无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自行停业连续六个月以上的，可以由公司登记机关吊销营业执照。”《企业法人登记管理条例》第二十条规定：“企业法人歇业、被撤销、宣告破产或者因其他原因终止营业，应当向登记主管机关办理注销登记。”《企业法人登记管理条例》第三十条规定：“企业法人有下列情形之一的，登记主管机关可以根据情况分别给予警告、罚款、没收所得、停业整顿、扣缴、吊销《企业法人营业执照》的处罚……(三)不按照规定办理注销登记的……”《个人独资企业法》第三十六条规定：“个人独资企业成立后无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自行停业连续六个月以上的，吊销营业执照。”
对长期停业未经营企业开展专项清理，是长春市工商局加强市场主体事中事后监管、探索市场主体退出便利化的一次尝试，对全面落实“宽进严管”、探索新的监管方式、维护良好的市场秩序起到了较好的促进作用。
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