忽必烈希望人们既把他看做蒙古人合法的众汗之汗（即大汗），又把他看做合法的中国皇帝。虽然在13世纪60年代初他已经相当认同中国了，但是他仍然一度声称自己拥有统治全世界的权力。他希望人们承认他是蒙古帝国所有版图当之无愧的统治者。然而，建于俄国的金帐汗国支持阿里不哥称汗，而中亚的几位可汗则在两兄弟之间的斗争中充当骑墙派。忽必烈与波斯伊儿汗国的可汗保持着友好关系，但是那里的蒙古统治者从他的弟弟旭烈兀开始就基本上是自治的了。虽然伊儿汗国的可汗在忽必烈在位期间一直要求大汗的正式册封，但是，他们实际上是自治的。因此，尽管忽必烈在中国和高丽取得了成功，但是他无法使人们接受自己为大汗。
忽必烈欲把中国作为根据地，这个目标在他登基成为大汗之后十年内就已经实现了。他需要集中精力治理中国。虽然他也许曾经把汉人看做他的"殖民地属民"，但是他明白，欲统治中国，必须雇佣汉人幕僚和官员。但是，他又不能完全依靠汉人幕僚施政，因为他必须在统治中国的定居文明和保存蒙古文化特色及其价值观念之间维持一种微妙的平衡。在治理中国的过程中，他非常注意关心他的汉地属民的利益，同时也想尽量利用帝国的资源来壮大自己。他的动机和目标在他的整个施政过程中一直在不断交替变化。
忽必烈的经济规划
忽必烈经济规划的关键是劝农。1261年，他创建了一个机构劝农司，并任命八位官员开展支持农业经济的计划。忽必烈选择姚枢总领该机构，显示了他对农业的重视程度。同样，劝农司的官员又挑选了一批精通农业的人员帮助农民耕作土地。最终，一支规模庞大的官僚队伍被组织了起来，其职责是促进农业生产以及有效利用土地。北方耕地因连绵半个世纪的战争而遭受了严重破坏，处于凋敝状态。忽必烈必须制定政策，促进土地的恢复。光靠救济措施，包括免税措施，是不够的。此外还要建设粮仓，存贮多余的粮食，以应付荒年粮食短缺。忽必烈的都城到最后一共建有五十八个这样的粮仓，可以储存十四万五千石粮食。但是这样的措施只是治标不治本的缓冲剂。忽必烈需要付出更加积极的努力来帮助中国农民。
忽必烈的敕令和经济规划都显示出他曾试图保护农民的利益。在其中一份给他的蒙古属下的敕令中，他要求他们注意保护农民最宝贵的财产--土地。1262年初，他禁止牧人在农田里放牧牲畜。他不愿意看到蒙人侵犯或破坏农民的宝贵土地。这项法令和其他规定表明他越来越关心定居社会的臣民。但是，这些措施并不一定表明忽必烈完全彻底地认同农民了。不过，对忽必烈而言，假如不能适当地扶持农民阶级，汉地就不可能得到有效治理。
忽必烈希望帮助农民自己组织起来，促进经济的复苏。到1270年，他发现了一个合适的机制--社。这是一种由政府支持的新的农村组织，大约由五十户组成，每个社有一个社长为其首领，其首要目标是刺激农业生产，鼓励垦荒。忽必烈对社所颁布的命令包括：助耕，植树，开垦荒地，改善防洪和灌溉设施，增加丝绸生产以及河湖养鱼等。社长要奖勤罚懒。忽必烈及其幕僚所设计的社实际上是一种农民自助组织。忽必烈把管理这种组织的自主权赋予了汉人，从一定意义上说，这实际上是给予了他们掌握自己生活的一种方式。
忽必烈及其幕僚打算让社发挥更大的作用，其主要目的是维护农村地区的稳定。看起来，"许多农民愿意组织起来，但不是参加试图改变现有社会结构的革命组织，而是重建旧有的社会结构和恢复农村地区的稳定"。忽必烈还计划利用这种组织作为监视农民和定期人口普查的助手。或许最具创意的目标是利用这种新组织促进教育的普及。每个社都有责任建学校，供村里的男孩子入读。学校要向农民的孩子介绍更好、更有效的耕作方法，并教会他们识字。这种教育体系迥异于传统的、以科举考试为目的的教育体系。虽然这种设想并未实现，但是它显示了忽必烈及其幕僚心中孕育的一种观念，即培养一批有文化修养的农民，其利益将受到政府的保护。这表明，政府的关注对象不仅仅是游牧人，而且也包括农民。例如，忽必烈要求社建立"慈善粮仓"（义仓），在灾荒年、粮食歉收时救济饥民，为鳏寡孤独者提供粮食。
另外一种保护农民的方法是设计一种稳定的规律性的税收系统。忽必烈希望废除包税制，因为这种措施不容易控制，而且容易导致滥征税。此外，他希望削减封地的权力，这对保护农民利益同样是很关键的。按照忽必烈所实行的新体系，原先农民向封地领主缴税改为向政府缴税，然后，税收收入由政府和领主平分。农民每年只需缴纳一次税，不必再担心领主反复无常地征税。
压在农民身上的另一主要负担是劳役，它和赋税一样苛烦。忽必烈开展了一系列的公共建设规划，譬如大运河的扩展，都需要投入大量的人力和物力。联结蒙古首都和中国各地的驿传系统也需要地方上提供人员、马匹以及物资供应等。这些劳役显然是沉重的负担，但是，在忽必烈执政期间，他一直尽力限制对老百姓提出过分的要求。有时他会豁免那些被征召承担特别劳役者的税。他一再发布命令，要求他的使节和军队不要向当地农民滥征税。当然，既然忽必烈不得不对自己的官员一再重复这些命令，那就表明滥征税的现象一直存在。但是忽必烈显然不同于那些比较保守的蒙古人，他并不希望一味地剥削中国农民，或者迫使他们摒弃他们的土地以便于放牧。
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