国外矿业权登记制度述评与启示

矿业权登记是指矿业权的设立登记，同时也包括矿业权变更、转让、注销等登记管理内容，是矿业管理的基础和重要组成部分。矿业权依登记设立，登记制度是矿业市场运行的基本制度之一，体现国家对探矿权和采矿权的管理职能和方式。当前我国矿业权管理制度正处于改革完善的关键时期，深入分析研究国外矿业权登记制度，借鉴其有益经验，改革完善我国矿业权登记制度体系，查找缺陷，弥补不足，对于规范矿业权管理秩序，维护矿产资源勘查开采秩序，保护矿业权人合法权益，推动矿业经济健康发展具有重要意义。

1  国外矿业权登记制度概述

当今世界各国之间，无论意识形态或是基本经济制度有多大差异，但矿产资源属于国家所有、国家对自然资源拥有充分的主权成为共识。基于矿产资源的国家所有权设立矿业权，允许矿业权人勘查开采矿产资源，矿业权为具有排他性的用益物权，矿业权人占有、使用和开发利用矿产资源必须进行登记，实施矿业权登记制度，经登记即可对抗其后的任何人。矿业权登记制度是世界上诸多国家普遍采用的矿产资源行政管理手段，也是矿产资源勘查开发权利的来源和矿业健康有序发展必不可少的制度保障，同时也是世界上大多数国家矿业立法的核心内容之一。各国在矿业发展的初始阶段，一般未对矿业权登记做出专门具体的规定。随着矿产资源开发管理实践发展，各国不断探索矿业权登记实现机制和方式，矿业权登记经历了从采矿租用地文书登记到矿业权属登记薄册的发展，矿业权登记制度体系逐步完善。

多数国家矿业法对矿业权登记做出了明细的规定，形成了矿产权归属的物权、矿产开发的特许权、从事勘探开采活动的矿山企业设立三项关联登记体系，矿山企业的设立与特许授权严格分开，各自登记。通常，作为矿产资源所有者的国家并不直接对其管辖和控制的矿产进行直接采掘，而是通过设置行政许可的方式授予矿业权人对其矿产资源勘查开发的权利。在允许矿业权流转的国家，实施明确的矿业权登记生效原则，矿业权变更登记主要出于保障矿产资源国家所有者权益、促进矿产资源合理勘查开发利用及维护矿业权交易安全的目的，登记事项强调矿业权信息的变更，非经登记则矿业权变更事项不产生任何效力。

矿业权须依附矿业权登记的矿产资源而存在，部分国家把资源资产化的矿业权独立设立，归于不动产物权登记范畴，其类似于我国的矿区土地使用权与矿业权分设和相对独立一样；矿业权登记要件通常不与依托于公权力的行政特许权杂糅到一起，以更有效地维护矿产资源国家所有权益和矿业权人合法使用权。从矿业权登记副本的表格到具体的登记薄的事项等均做出明晰的规定，矿产资源所有者对采矿权登记的权利、功能、职责以及矿业权登记期间的权利和义务，甚至按权限优先顺位原则，对矿业权登记事项的先后次序或位序等做出具体规定。依据矿业法或矿业条例以及规章按期进行矿业权登记，这是国外矿产资源行政管理的普遍做法。

2  部分国家矿业权登记制度

2.1 美国矿业权登记制度

美国是典型的联邦制国家，矿业法分为联邦与各州的法律体系，联邦与州有着各自的矿业法律法规。从联邦一级的矿业法来看，联邦仅对联邦管辖的公共土地以及土著人所有的土地上的矿产资源，以及海岸线三海里以外的大陆架上的矿产资源进行管理。美国矿业权登记需遵循“申请→许可→登记”的程序，实施各种矿业权的申请登记以及矿产开发租约的申请授予制度，主要审核申请人的资格、财产状况、土地上是否有其它权利、矿产开发计划等内容。

美国实行矿产资源分类管理，针对可标定矿产(locatable minerals)、可租赁矿产（leasable minerals）和可出售矿产（sellable minerals）分别实行不同的设置登记方式，三类矿的取得方式不同，获得的许可不同。美国的矿区标定等登记属于物权登记，须在标定日期后的90天内向联邦土地管理局州办事处登记备案，其中位置通知登记（Mining Claims and Sites）所提交的材料包括：采矿申请的名称或号码、所有人的姓名和通讯地址、采矿申请的类型（矿脉、矿砂、选场等）、定位的日期、土地测量证明等。采矿权中一旦有任何信息发生变动，都需要向联邦土地管理局提请记录，还需要提交采矿权或采矿地边界的地图，以及其他要求提交的文件。若矿业权登记后出现与原登记内容不符的情况，会引发登记的变更，登记的起始内容需与后续审核相衔接一致才是有效登记。所属美国联邦政府、州政府的矿业权经招标、拍卖或谈判协商，将有待进行地质勘查或矿产开发区块采用公开竞价的方式把租赁权租让给矿业权人，如石油或天然气的开采，大多数情况下油气集团或公司更多采取租赁方式，先支付一笔勘探费用，发现油气之后再按约定缴纳特许权费（Royalty）取得开采权。租赁矿产协议包括：期限、费用、地表和地下权利等事项内容。矿业权人支付租金、权利金等款项后才可获得一定期限内勘查开发区块的专营权，私人企业仅可租赁联邦土地和矿业权。在美国除部分特定类型的矿业权之外，矿藏权与土地产权相分离，地下矿权可能与地表权属分开，土地附着物可从不动产中分离进行单独售卖、转让，若地下藏有矿产等资源，土地所有权人可自己决定附带地表或分开出售矿产的许可权，包括勘查、开发和其他矿物的权利，对此，美国几乎所有的州法律中均有专门的条款规定。

2.2  澳大利亚矿业权登记制度

澳大利亚是联邦制国家，其法律体系相应地分为联邦与州两套系统，矿业立法也是如此。根据澳大利亚宪法和相关法律的规定，各州依自身情况对州所管辖土地上的矿产资源进行管理和立法，实施领地分权管理模式，但铀矿除外。1946年澳大利亚《核能材料控制法》明确规定联邦政府对全国的铀矿产，以及由联邦管辖海域的海上石油等矿产资源进行管理和立法。1994年的海上矿产法是澳大利亚调整矿产资源开发管理的基本法律，该法经过1996、2000、2001、2006、2008、2010年等多次修订完善，共分为五章、440条，其中第三章登记与买卖专门就矿业权登记做出明确规定，主要规定了许可证登记的一般原则、登记的事项、登记费、登记册的效力等内容。澳大利亚联邦及各州将矿业权划分为初始勘查、详查与评价、采矿租赁三个目标管理阶段，在具体的矿业权管理实践中，尽管各州登记管理形式上存有或大或小的差异，矿业权可登记的区块范围和登记期限各州的制度规定也不尽相同，但大多数“初始勘查登记区块”执行“勘查许可证”制度，按“先来者先得”的资源配置方式出让矿业权。矿业权人取得矿业权后，在登记许可有效期内，要保证矿产资源信息调查、制图、挖探槽、钻探、测试样品等地质勘查工作的最低投入，对未在登记期限内发现资源的，矿业权实行按比例逐步退出原则，按年度依次缩减面积，有序退出区块。

澳大利亚有着强大的矿产资源信息系统，很好地提供了各州及北领地勘探活动相关的信息和数据，用户通过该信息系统，可以方便快捷地查询到所有探矿权、采矿权和矿业权人相关信息。这为投资者提供了极大的便利，使其能够快速确定可申请的具有找矿前景的区域，从而迅速申请登记新的矿业权。为了实施这一政策，澳大利亚从2003年开始实施了采掘透明倡议（Extractive Industries Transparency Initiative，简称EITI），制定相关政策和标准，推行公开政策，给重要的利益相关者提供信息，包括矿业权的信息、土地信息、矿产储量、矿业生产以及矿业收入、政府的投入以及国外投资矿业可能带来的财政情况等，使国家矿业发展造福于每一位澳大利亚公民。

2.3  巴西矿业权登记制度

巴西矿产资源为国家所有，矿业权管理有着非常严格的法律法规和规章制度。矿业权人在巴西境内从事勘查开发活动须向矿业能源部申请登记，矿业生产局和其派驻各州的办事机构具体负责勘查许可证和采矿许可证的受理申请、登记、收费、发证等工作，经审查批准后授予探矿权许可证、采矿权许可证，通常矿业权登记有效期限为三年。与其它国家相比，巴西更加鼓励外资和私人参与国内矿业活动。矿业权登记制度相对较完善，登记内容分为四大类：一类是对石油、天然气、核能等重要能源矿产实行国家垄断，只允许巴西境内的国家能源公司开采，尽管目前已开始全面放开该领域，允许境外合资企业或公司开发，但仍不准许外商独资或控股企业开发；二类是对用作普通建筑材料的砂、石、黏土等矿产实行审批核准制；三类是对私人个体及个别家庭成员开展简便的矿业生产行为而推行登记注册制；四类是对大多数矿业公司（或集团）通过发放勘探许可证或采矿许可证的形式实行许可制。巴西的《矿业法》依照不同种类的矿产资源设立不同的登记薄册，登记范围包含了地质调查执照、矿产资源开采特许证等类似于矿业权登记的事项，登记内容主要有已知矿床和矿山登记、调查批准证书登记、开采法令登记、开采企业登记、矿业集团登记、采矿联营登记、地质调查登记、许可证登记等八个方面。

2.4  日本矿业权登记制度

日本矿产资源归国家所有，国家授予矿业权人钻探权和采掘权。经济产业省作为矿业审批主管机关，对矿业权进行审批登记，颁发许可证，矿业权登记属于行政性登记。日本实行的许可证制度分为钻探权许可制度和采掘权许可制度，制度详细规定了取得地质矿产钻探权的有关公司或企业在圈定找矿靶区后，确实发现重要矿产并适于采掘时，享有所探明矿床的优先采掘权。日本矿业法律规定，对矿业权的设立、变更、转移、注销以及矿业权共同归属人的退出等事项均应在具有法律效力的矿业权登记薄上进行详细的记载，经登记后的矿产开采权利为排他权。日本《矿业法》规定，除非有特别约定，原则上不允许日本国民或日本法人以外的人成为矿业权人，也就是说日本原则上不允许外资企业进入日本境内进行矿产资源勘查开采活动。

在矿业权登记方式上，日本采矿租约权仅授予地质勘查许可证持有人，以采矿权为标的物的抵押权设立、变更、转让、注销及处分，以及租矿权的设立、变更、延续、转让及注销等有关内容也均需做出详细登记，并在矿业权总账目上明确予以记载。另外，日本矿业法规定，除了继承及其他一般继承、因死亡而出现的共同所有者的退出、因债务或担保的债权而造成的抵押权的吊销，因缩小采矿区而造成的租矿权的变更或采矿权的吊销，因有效期届满而吊销租矿权，因债务而吊销租矿权等情况外，如不按规定进行必要的登记，一概无效。总而言之，日本对矿业权登记效力以法律事实为依据，若基于法律的矿业开采活动或行为权利发生变动，经过登记方可发生效力，未经登记则一概无效。 

3  对我国现行矿业权登记的借鉴与启示

“他山之石，可以攻玉”。为了提高矿业权审批登记效能，维护良好的矿业开发秩序，保障矿业权人合法权益，各国会根据国情状况制定各自的矿业权登记管理制度，多数国家的矿业权登记管理制度有着一些共同之处，值得我国借鉴和参考。

3.1  健全的矿业权登记法律法规

无论美国还是澳大利亚、巴西、日本等国，矿业权的登记法律法规较为系统和全面，值得我国借鉴。目前我国矿业权登记主要依据《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》中的有关条款，但这两个办法主要从行政管理的角度对矿业权登记的权限、程序、要件进行规定，没有对登记申请格式、形式、内容进行规定，导致不同地区的矿业权审批登记机关各自颁布登记管理办法，造成矿业权登记技术规则和登记要求不一致，标准不统一，管理秩序相对混乱。2017年，《国土资源部关于进一步规范矿业权申请资料的通知》（国土资发﹝2017﹞15号）对矿业权申请资料清单、申报程序、登记书格式等作出了明确的规定，但登记仅作为审批获取许可证的环节存在，仍需要解决矿业权登记效力、矿业权登记与物权登记之间的衔接等问题，有必要进一步完善矿业权管理制度，提高矿业权登记效力，保护矿业权人的合法权益。

3.2  登记机构设置简化、登记信息统一

登记事项各国因矿业管理体制不同而存在差异。美国、澳大利亚、巴西和日本矿业权登记信息管理系统较为发达，方便矿业权人办理矿产资源勘查开采申请登记、查询等事宜。如美国登记制度的特点有：有关矿业权登记的法律法规较为详细；登记的机构设置简化、登记信息统一、服务周全方便；登记机构的相关地质信息、矿业权信息系统较为发达等。美国的有关管理理念和管理经验值得我国借鉴。

矿业权登记作为矿业使用权、特许权设立的程序，是探矿权采矿权生效法定要件的前提和基础。矿业权的设立、变更、延续、转让、注销以及处分的限制，合伙矿业权人的退出，以及采矿权为标的物的抵押权设立、变更、延续、因继承而产生的移转及吊销、矿山企业信息等登记规则，获得大多数国家的认同。另外，相关国家对矿业权租用地的登记高度重视，正确处理矿业权与土地权之间的关系，防止地表所有人和其他地表权利人之间的冲突，保障相关权利人的利益，值得我们借鉴。

3.3  矿业权登记管理信息公开，信息公示系统健全

相关国家矿业权登记具有强大的登记信息管理系统和平台，其矿业权管理的一个显著特点是，除涉及国家秘密之外，全面实现矿产资源和矿业权信息化管理。矿业权的信息和状态可录入系统，提供各方面公开查询服务，方便投资人投资，方便相关土地权利人维护合法权益，也方便周边的其他矿业权人了解沟通，避免矛盾冲突和安全隐患。国外矿业权登记相当于不动产登记，除涉及国家安全利益外，是不存在不公开的理由。国外通过网络信息公示管理将矿业权矿区选址规划、矿产开发方案、资源综合利用、环境影响评价与地质灾害防治措施、工矿场所安全保障等内容进行公示，接受社会监督、同行监督和执法监管，有的国家还实施了采掘业透明度计划，充分体现了信息公开原则。

4  结  语

世界上多数国家主要以矿业权主管机关为矿业权利的登记机关。因法律体系和文化的不同，各国矿业权管理体制有所差异。各国因矿业发展程度不同而采取不同的矿业登记制度，不同国家矿业权登记可能有不同的登记名称。基于对部分国家矿业权登记管理制度和实践经验的比较分析，建设我国应立足国情，借鉴国外登记管理制度和管理实践方面有益的经验，取精用弘，去伪存真，结合实际，进行有针对性的汲取。国外矿业法律法规有些值得借鉴的内容，可以补充我们矿产资源法律法规中的相关条款内容，形成法律法规方面可采纳的文本。矿业权登记作为矿政管理的重要基础，当前应顺应新时代新发展要求，及时对现行法律法规进行细化完善，尽快修改《矿产资源法》及其配套法规，统筹做好我国登记制度的立、改、废工作，细化完善矿业权登记管理所需的技术规范标准，构建更加健全完善的矿业权登记制度体系。

摘自《中国国土资源经济 》2019-07-29