自隋唐以来，通过科举选官是组建官僚体系的主要途径，除官员队伍外还有数量更为庞大的胥吏集团，他们虽难入品级，却同样发挥着重要作用，晚清重臣郭嵩焘甚至发出“本朝与胥吏共天下”的惊叹。
官吏分明
胥吏，《现代汉语词典》的解释是“旧时没有品级的小公务人员”，其实是“胥”与“吏”的合称，从地位上看“胥”又低于“吏”。他们的特点，一是不像“官”那样有品级，二是数量更为庞大，在中国古代，从中央到地方都广泛分布。
隋唐以前选官主要是察举制，虽然不以考试成绩为依据，但也有一套严格而固定的程序，无论被“察”或被“举”都不是随意确定的，而身份一旦确定后就有了当官的资格。隋唐以后科举逐渐代替了察举，考试程序日臻完善，通过科举取得“正途”出身才能拥有做官的资格。
但无论察举还是科举，由这种途径进入官僚体系的人数都是很有限的，汉代察举的主要项目是孝廉和茂才，人口不满10万的郡国每3年才能举孝廉1人，不满20万的每2年举1人，20万的每年举1人，40万的每年举2人，汉代郡国数在100个左右，可知能成为孝廉的人是多么少。有资格举荐茂才的是三公、监察御史以及各州，他们可以“岁举茂才各一人”，东汉只有13个州，加上三公等人全国每年有幸被举为茂才的也只有20个人左右，如汉光武帝建武十二年（公元36年）全国举茂才就是20人。科举取仕后，进士是选官入仕的重要台阶，唐朝每年大约选进士不到30人，明朝100人左右，清朝不到100人。
通过察举和科举固然取得了做官的资格，但其录取的数量显然与官僚体系的需要不匹配，还得有大量“辅助人员”进入这个行政体系中，有的从事“执鞭坠镫”“奔走驱使”等后勤服务，有的负责抄写文书、管理档案，有的参与审办案件。以明清为例，县级政府里除知县等“朝廷命官”外还有典吏、捕快、驿承、杂役等胥吏，州级政府里的胥吏有医学、阴阳学、僧道官及各衙署的皂隶、马快、步快、禁卒、门子、仵作、粮差等，朝廷各衙门中胥吏的人数也很多，遍布中央六部及其他衙署。
在宋朝，县政府的正式官员大县不过四、五位，小县只有两、三位，但胥吏通常少的数十人、多则数百人，《水浒传》里的押司宋江、步兵都头雷横、马兵都头朱仝、步兵都头武松、都头李云、押牢节级戴宗、押狱兼行刑刽子杨雄、六案孔目裴宣等十几个人都是胥吏出身，宋人叶适说州县是“公人世界”，有人则戏称《水浒传》写的其实不是“官逼民反”而是“官逼吏反”。据《通典》记载，唐代有品级的内外官员约有1.8万人，而中央及地方胥吏总人数是35万。据《宋史》记载，北宋时曾多次裁撤冗吏，其中一次裁撤的胥吏总数就达19万多人，总数可想而知。
胥吏人数虽多，但在身份上与“官”始终有严格的分野，通常也难有身份转换的通道，原因很简单，如果胥吏可以轻松“转正”为“官”，那么也就没有人愿意点灯熬夜寒窗苦读了，出于维护察举制、科举制的权威，胥吏无论资格多老、能力多强，始终只能是胥吏。
《三国志》记载，曹操曾聘北方名士田畴为司空户曹掾，相当于司空府下设的民政局局长，当时曹操以司空的身份总理朝政，权皆出于司空府，这个户曹掾权力相当大，但曹操与田畴长谈后改变了主意，改任田畴为县令，不是曹操对田畴冷落了，相反是对他更尊重、更重用，曹操说“田子泰非吾所宜吏者”，意思是像田先生这样的人不能让他屈尊当我的“吏”，按汉代制度县令是天子直接任命的“官”，而户曹掾是曹操就可以聘任的“吏”。
田畴不是孝廉也不是茂才，没有当“官”的资格，曹操又授意田畴家乡所在的幽州刺史部举他为茂才，取得了做“官”的资格，然后就任县令。
官弱吏强
在庞大的胥吏队伍中，有一部分人从事的是后勤服务等简单劳动，但也有相当多的人从事的是“技术性工作”，其中以书吏最多。
以清朝为例，朝廷各衙门都有大量书吏，根据所在部门不同分为供事、经承、儒士等，其中以经承最多，分布于各部院衙门，根据具体工作岗位的不同又分为堂吏、门吏、都吏、书吏、知印、火房、狱典等，或根据承担事务轻重不同分为事繁书吏和书简书吏。据《大清会典事例》，经承的编制吏部72人、户部185人、礼部53人、兵部63人、刑部90人、工部75人，他们才是各衙门的主要办事人员。
这些人“位卑而言高，禄薄而谋大”，不仅掌握着“上情下达、下情上达”的关节，离开他们信息和命令都无法通畅，而且他们久居权力的要冲，对各种事务拥有广泛的发言权，可以影响甚至左右上级的决策。
胥吏从事的工作往往专业性很强，宋朝编纂过240多部大型法典，其中的《政和重修敕令格式》就有530卷，这些法典无不卷帙浩繁，类似公文格式、公文用语、经办流程等技术性规定，要完全掌握必须花费大量精力，要干好还得有丰富的实践经验，一般人根本无从下手，这成为胥吏赖以立身的价值所在。
唐宋以后中国经历了深刻的社会转型，各方面的利益关系更为复杂，相应地律法也跟着实践不断地完善和丰富，无论民事还是刑事，民众经常遇到法律方面的问题，有的要诉诸官府。《宋史》记载，南宋龙溪县“每年有大案数十件，而牒讼案件每日却可达到百余件”，陆游写诗“讼氓满庭闹如市，吏牍围坐高于城”，说的也是县里诉讼案件的繁多。但另一方面，国家的相关教育仍以儒学、经学为重点，读书人追求功名，不屑于律法，苏轼就写过“读书万巻不读律”的诗句，朝廷还规定民间不得私藏法律书籍，在这种重科举、轻实务的情况下，因工作便利而精熟律法的胥吏更成为不易被取代的群体。
古代法律不仅条文浩繁，而且除律令外还特别重视所谓成案、成例，清人冯桂芬说“今天下有大弊三，吏也、例也、利也”，其中的“例”就是之前的案例，虽不是正式法律条文，却是判断事情的重要参考，没有大量的实践积累很难掌握这些东西。由于实践的不断丰富，律法也在不断修订，以乾隆五年（1740）修订后颁行的《大清律例》为例，正文有436条，所附条例却多达1049条，以后又增加到近2000条，有人称其“密如凝脂”，晚清重臣胡林冀批评说:“大清律易遵而例难尽悉，刑律易悉而吏部处分例难尽悉，此不过专为书吏生财耳，于实政无丝毫之益。”
士大夫因诗赋和经学跻身科举，虽然取得了“官”的身份，但在行政管理和司法实务中却不如胥吏知识更专业、经验更丰富，南宋学者李心传说“士大夫罕通法律，而数书散漫，故吏得以舞文”，这种“官”离不了“吏”的状况，是科举制度下的必然。
俗话说“铁打的营盘流水的兵”，“官”不仅多由外来而且流动频繁，有学者统计，清代知府、知县的任期一般都很短，到19世纪时知县的平均任期已缩至0.9年，大部分官员把自己也定位为“匆匆过客”，抱着“多一事不如少一事”的心态纵容这些来自地方又长期盘踞地方的胥吏们弄权，或与他们勾结在一起参与贪赃和分肥。宋人叶适说官员们“专从事于奔走进取，其簿书期会一切惟吏胥之听”，他把这种现象总结为一句话：“官无封建，而吏有封建。”
胥吏还经常利用自己的优势欺骗官员，沈括《梦溪笔谈》记载了一件事，进士及第的包拯在担任开封府尹期间“号为明察”，有人犯法当杖脊，有个胥吏私受贿赂，与该人密约：“今见尹，必付我责状，汝第呼号自辨，我与汝分此罪，汝决杖，我亦决杖。”该人在堂上呼辨，胥吏故意斥责，包拯大怒，“捽吏于庭”，而“特宽囚罪”，包拯自认为抑制了胥吏的声势，却不知道原来上了当。
宋太宗时张乖崖担任崇阳县令，有个胥吏从钱库中出来，发现其“鬂傍巾下有一钱”，张县令命杖之，该吏怒道：“一钱何足道，乃杖我邪？”张县令说：“一日一钱，千日一千，绳锯木断，水滴石穿。”该吏又道：“尔能杖我，不能斩我也。”张县令闻听“自仗剑下阶，斩其首”，之后“申台府自劾”。这是一件著名的反贪故事，除这位县令坚决的反腐决心外，从中还可以折射出当时官、吏在管与被管方面的复杂性，吏并不畏官，官处置贪吏后也不得不自请处分。
宋人李心传在《建炎以来系要录》中说：“近时吏强官弱，官不足以制吏。”不仅宋朝，各代其实都存在这种现象，顾炎武在《日知录》中说：“今夺百官之权，而一切归之吏胥。是所谓百官者虚名，而柄国者吏胥而已。”清人冯桂芬在《易吏胥议》中更直言：“州县曰可，吏曰不可，斯不可矣，犹其小者也；卿贰督抚曰可，吏曰不可，斯不可矣，犹其小者也；天子曰可，吏曰不可，其不可者亦半焉。于是乎其权遂出于宰相大臣之上，其贵也又如此。”就连最高统治者对此也心知肚明，《清仁宗实录》记载，嘉庆皇帝曾痛切指出：“自大学士、尚书、侍郎以及百司庶尹，唯诺成风，皆听命于书吏。举一例牢不可破，出一言唯令是从。”
有些胥吏长期把持某项事务，对“专业知识”密不外传，常此以往形成了某种宗亲、乡族垄断，《道光朝实录》记载：“京师各库及税务衙门书吏，当役满告退后，其接充者，非其子侄，即其亲戚。如银库书吏, 大半皆系史姓，崇文门税务书吏, 大半皆系张、王等姓，盘踞把持, 已可概见。”清人朱克敬在《瞑庵杂识》中讲述，有个在京中某部任胥吏的人曾在酒肆向人夸耀:“凡属事者如客，部署如车，我辈如御，堂司官如骡，鞭之左右而已。”
把长官当成骡马，自视为驱赶骡马的人，此人虽然够狂，但相信也并非一时酒后失言。
应该说，胥吏在整个国家治理体系中还是发挥着重要作用的。胥吏的工作有助于沟通上下联系、避免决策失误，可以保证政令的畅通和政策的连续性，在化解地方矛盾、维护政权稳定等方面也发挥着不可替代的作用。
但是，由于体制设计的弊端，加上管理的松懈和失控，胥吏所造成的负面影响也很大。唐代改革家刘晏曾说：“士有爵禄，则名重于利；吏无荣进，则利重于名。”在政治前途上官与吏几乎有天地之分，官有更大的政治追求，因而更重名；吏在政治上没有太大希望，所以更重利。
随着科举选官制度的逐步完善，由吏晋身为官的可能性微乎其微，明朝虽然在制度上做出过规定，特别优秀的吏可经严格考核晋身为官，但一来其晋身的比例相当小，二来可以晋身的官级有严格限制，一般不能超过八、九品，到清朝又降一级，乾隆时规定书吏可晋授的官品只有从九品和“未入流”两个，对于长年从事书吏工作的人来说，身份换与不换差别不大。
从收入上看，胥吏的待遇也普遍较低，《明会典》规定“在京各衙门吏胥俸禄，多者每月米二石五斗，少者六斗”，“在外各衙门吏典月俸一石”，这样的标准仅能勉强维持温饱。清朝的书吏一开始另有工食银，但“一役之工食，每年多不过十二两，或七两二钱，每日不过三二分，仅供夫妇一餐之用”，到康熙朝就连这点微薄的收入也被取消了，有些地方甚至规定书吏办公需自备纸笔。
惨到这种程度，还有人愿意当胥吏吗？不仅有，而且很抢手。清朝江苏巡抚丁日昌曾在奏折中说，江苏当地的胥吏职位竞争激烈，有人在私下里明码标价售卖，一般为1万两银子一个，而朝廷当时开捐纳，花钱公开捐一个知县也用不了这么多。政治地位低、没前途、收入微薄的胥吏居然受热捧，看来必有内情。
其实，合法收入虽低，但胥吏却有其他的生财之道，其中一个重要途径，是在经办过程中通过做手脚或“舞文弄墨”以收受好处，《梦溪笔谈》讲的那个敢在“包青天”面前做小动作的胥吏，事成之后自然可以获得丰厚回报，这样的例子在《水浒传》中俯拾皆是，不给胥吏送钱就可能死在“杀威棒”下，送上钱不仅能保命，胥吏还会立刻换上另一张面孔。
在一些案件审理中，需要引用律令或成例，引哪些不引哪些都会决定最终的判决结果，这时候胥吏可供“发挥”的空间就更大了，他们或避重就轻，将大事化小、小事化了，或断章取义、随手高下。《东华录》记述，清雍正时刑部书吏所提供的案例“往往删去前后文词，止摘中间数语，即以所断罪承之。甚有求其仿佛比照定议者，或避轻就重，或避重就轻，高下其手率由此起”。
负责保管案卷的书吏也有机可乘，相关官员调任，其所分管的案卷要进行交接，案卷整理后有的在接缝处要进行标记或盖印，类似现在的封条或“骑缝章”，但也没有严格的规定必须这么做，有的书吏便利用这个漏洞，利用新旧官员交接任意增删案卷里的内容。
对管理重要文书档案的胥吏一般会有特别的保密规定，如有的规定相关人员“日夜锁在衙内，不得出外”，但这些人也有办法作弊。清代总兵杨凯奏曾上过一份奏折，讲述了这些人是如何做手脚的，他们虽然吃住在衙门，但日用供给还是由家里送来，尽管有专人负责盘查，可一些纸条仍会藏在鱼嘴里、鸡肚子里送入，书吏们根据纸条上的要求把有关密件抄好，藏在要洗的衣服或药匣中带出。这种生意越做越大，书吏们的亲属子弟索性在官衙附近租房，专门承揽“业务”，通过泄密发财。
除了在文书上做手脚和泄密，胥吏还利用各自分管的事务“吃拿卡要”。清代朝廷六部中户部掌管财政钱粮，权力很大，吏部掌管官员升迁考核，也大权在握，还有兵部、刑部等，地方上均有所求，这些衙门的胥吏充分“用权”，“不给钱不办事”，各地也习以为常，向这些衙门行贿不仅公开化还“制度化”，什么时间送、送多少都有了定例，这就是各种各样的“部费”。
晚清名臣骆秉章曾以四川道监察御史的身份被派往户部银库查库，上任的第一天就有人向他介绍库里的“成例”：银库收取各地捐纳款一般每100两多收4两，2两归库丁，2两归库官和查库御史，这笔钱还有个专用名词叫“四两平”。骆秉章问这笔钱一年下来能有多少，回答说有2万多两。骆秉章又问这笔钱是否合规、上面是否知道，胥吏被问住了，因为这是潜规则，拿不到台面上。骆秉章告诉他们：如果这笔钱合规我也不收，但你们收了我不管；如果这笔钱不合规，你们就好好想想吧。
下面的胥吏不死心，又找来骆秉章的同乡做工作，说银号给他准备了一份“到任礼”，有7000两，以后一年三节每次都会送上7000两“过节费”，又被骆秉章严辞拒绝。当时有许多入库的银两是由银号代办的，银两成色不同，合格不合格都由银库说了算，举例子说，含银量90%的银子如果能当含银量99%的银子上交，等于凭空有了9%的利润，银号肯花钱是有原因的。骆秉章查库期间只领取每月38两的饭食银，其他好处一分不取，但像他这样的官员毕竟是少数，大多数官员无不唯利是图，有的不惜铤而走险。
清代官场上索贿成风，清人金安清在《水窗春呓》中讲述，福郡王远征归来，户部有个书吏“上刺请见，贺喜求赏”，也就是找上门来索贿，福郡王大怒：“幺麽小胥，敢向大帅索贿赂乎？”把此人唤到跟前，他却一点不紧张，说若不给赏，报销军费的手续就得办上3年，皇上怪罪下来必兴大狱，要钱其实是为您着想。福郡王听完竟然服气，“大为激赏”。
有的书吏长期盘踞一处，大小事情都由自己说了算，长官不断更换而自己“岿然不动”，被人称为“缺主”，他们在下面不断深耕，盘根错节，为了让自己的地位更加巩固，有人还暗地里搜集上司的“黑材料”，作为挟制手段，遇到不顺从自己的上司就适时抛出，众人无不畏之如蛇蝎。宋人苏舜钦的《苏学士集》中说:“州县之吏，多是狡恶之人，窥伺官僚，探刺旨意，清白者必多方以误之，贪婪者则陷利以制之，然后析律舞文，鬻狱市令，上下其手，轻重厥刑，变诈奇邪，无所不作。”清人纪昀在《阅微草堂笔记》中也说：“最为民害者，一曰吏，一曰役，一曰官之亲属，一曰官之仆隶，是四种人，无官之责，有官之权。”《聊斋志异》的作者蒲松龄曾做过县令的幕宾，对基层胥吏的了解最深刻，书中涉及胥吏贪婪的故事有20篇以上。
胥吏通过弄权而发财致富，有人甚至成为巨富。清人李慈铭在《越缦堂日记》中说：“京朝官多贫至不能自存，而吏人多积赀巨亿，衣食享用，似于王者。”夏枝巢在《旧京琐记》中说，清代的书吏们“率拥厚资，起居甚侈，夏必凉棚，院必列磁缸，以养文鱼，排巨盆以栽石榴，无子弟读书，亦必延一西席，以示阔绰。讥者为之联云'天棚、鱼缸、石榴树；先生、肥狗、胖丫头’，其习然也”。老北京素有“东富西贵”之说，其起源有不同说法，其中一个说法是清朝王公贵族、达官显贵多住在西城，而中下级胥吏多住东城，西边地位尊贵，而东边却富足无比。
表面高不可攀的皇权竟然被一群胥吏左右着，这是不可思议的事，却又是一种无奈。虽然胥吏是古代行政管理体系中不可缺少的一环，在技术上更有无可取代的作用，但出于政治追求的短浅和过于趋利的本性，由他们来“治国”只能误国。
历代对胥吏多有整顿，鉴于胥吏队伍膨胀过快，各代几乎都进行过压缩和整编，有的力度还相当大，但不久之后总会出现反弹，究其原因，是因为胥吏的大量存在是由需求所决定的，而不取决于管理目标。科举考试注定造成的是一支实务能力差的官员队伍，其整体上的“高分低能”决定了胥吏大量存在的必然性和价值意义。
既然从制度上无法抑制胥吏的扩张，很多时候则试图用细化管理的办法来克服其弊端，比如在胥吏选拔上，一般采用的是援纳和召募两个途径，即推荐加公开选拔，也有不少皇帝废止过援纳制，把胥吏的选择全部通过召募来进行，但这种办法又很难坚持下来成为类似科举那样的制度，造成了胥吏准入上的忽紧忽松。
鉴于一些书吏在公文制作、保管环节做手脚，有的朝代规定了书吏承担相关工作的范围，有的则建立了档案副本制度，规定重要文书都制作一份副本另存他处，以备将来查对。清朝还一度规定过各省发来刑部的案件必须由“各司主事当堂领取回司，经本司满汉官员商议、审理后，亲自定稿回堂，即便一天不能办完，也要将文书封固，不许书吏经手”，这些规定虽能一定程度上堵塞漏洞，但也大大加重了官员们的工作量，根本难以长期坚持。
对于有些胥吏长期盘踞坐大的问题，有的朝代规定胥吏干满5年必须退职回乡，“不准复充”，但问题是官根本离不开吏，频繁更换新手对官来讲也十分不便，出于共同的利益，官和吏往往一块想办法应对制度规定，《清朝续文献通考》说有的人“每于将近五年之时，先行告退，即可不在役满之列又有冒入”，清人储方庆在《驭吏论》中也说，胥吏们“朝而革，暮而复入，革于此，复移于彼”。
除了用“提前离岗”规避任职年限的规定，胥吏还通过冒名的方法直接“再上岗”，雍正时广东布政使王士俊上折:“广东布政使衙门各项书役皆系父兄子侄更易姓名，替换承充，盘踞既久，百弊丛生。”让王士俊想不到的是，雍正皇帝对此早已知情并习惯了，在他的奏折上雍正皇帝用朱笔批道:“何省不如是也！”
“胥吏治国”是落后行政管理体制下的必然产物，也是长期以来难以克服的现象。据清乾隆时学者洪亮吉统计，当时县级政府胥吏人数在200人至1000人之间，到了晚清光绪时，学者游百川统计的数字上升到300人至3000人，如果把每县1000人作为平均水平，清朝当时有1700多个县，其胥吏多达170万人，加上州、道、省以及朝廷各衙门，胥吏的人数已发展到相当惊人的程度了。
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