中国在汉代就建立了封驳制度。古代臣子上奏，为防止泄密，一般会密封奏折，称为“封事”。驳，也就是指出皇帝旨意中存在的错讹并且将旨意退回之意。所以封驳就是将皇帝下发的诏书退回给皇帝而拒不执行。
封驳制度是中国古代对尚未正式起草或已经起草成文的诏书封还并加驳正的一种制度。皇帝的旨意等，会先安排内宫送到中书省，中书省再召集群臣商议，如果这时认为旨意不妥就可直接退回。
宋代是中国封建王朝中最具有法治精神的一个朝代，其中蕴含着丰富内涵的封驳制度，就反映出宋人优秀的法治思维。
宋初《册府元龟》中记载，其台省部下专列“封驳”门，序谓：“汉制：群臣上书，凡品有四，驳议其一也。盖以号令之出，风化攸系，或愆治典，乃伤国体，繇是执奏抗论，正辞理夺，封还诏命，追救缺失者有矣。中代而下，政归台阁，机事纷委，典章尽在，夙夜出纳，周旋慎重，其或上之所举，或违於道，乃至官人之非称，法制之缪戾，壅求贤之路，失任刑之极，礼文差，僭德义隳废，挠赏罚之柄，兴冤滞之叹，权宠交构，灾谪创见，利非均济，信或未孚，莫不罄竭忠恳，敷陈要道，謇谔持正，激切指事，冀感悟於时王，用杜塞於未然，无害於成，不远而复。”可见，封驳制度到宋代达到了极盛。
中国封建王朝是中央集权的大一统王朝，自秦汉以来，中国已形成了世界上最为完备的以中央集权为核心的官僚体系，而在这个体系中，皇帝就是整个政治制度的核心，皇权世袭，同时又具有最高性、排他性的特点。这种制度的一个风险就是如果皇帝的能力不足以承担整个国家的安危，就会非常危险，甚至国破家亡。所以皇帝要时刻注意不能出现重大的过失，但是人无完人，人总有犯错的时候。老百姓犯错尚不会产生重大影响，但是皇帝就不行了，犯错随时可能颠覆整个国家。所以皇权的过分权威和集中，就要有限制其权力的机制，也就是弥补人无完人时皇帝可能犯下的错误。
中国历史上最早的封驳现象出现在西汉。清初学者顾炎武在《日知录》中提到：“汉哀帝封董贤，而丞相王嘉封还诏书。后汉钟离意为尚书仆射，数封还诏书。自是封驳之事多见于史，而未以为专职也。唐制：凡诏敕皆经门下省，事有不便，得以封还。而给事中有驳正违失之掌，着于《六典》。”颜师古为《汉书》作注，谓“却上之于天子也”。也就是说，汉哀帝时，丞相王嘉就退回了皇帝要加封董贤的诏书，这被认为是中国古代封驳制的源头，从此以后。封驳时有出现，但在当时还没形成专门的封驳制度。
后来到了隋唐，朝廷实行了三省六部制，形成了中书省出令，门下省封驳、尚书省执行的体制，三省之间分工明确。但是门下省又参与了朝廷的决策，这样一来，封驳就形同虚设了，因为门下省不可能去否决自己参与的朝政。
到了宋，门下后省分房治事，下设六案:上案、下案、封驳谏官、记注以及宝符郎。这实现一种承上启下的制度，《历代名臣奏议》中说:“宋以给事中，分治六房，明之分给事中为六科，其源盖本于此也。”因此可知，宋代封驳制度也成为明代六科给事中制度的源头。
宋代的封驳制度以“封还失宜诏令，驳正臣僚违失的奏章”为主要出发点，以便能够最大限度提高法令无误，这也代表了我国传统法制的重要组成部分。
就封驳制度本身而言，可以说其是宋代祖制，根本目的为了防止后世乾纲独断。因为在中国封建社会极端的专制制度下，对于皇权的制约也依然比登天还难。封建皇权近乎无限的覆盖范围，使得皇帝基本上可以肆意妄为操控帝国内的一切。但是这一切到了宋代就有了很大的改观，封驳制度的发展和加强，令皇帝的行为受到了法律的约束，而变得更加公开化和透明化。比如在用人方面，必须经中书、门下，否则便称不上朝廷官员，皇帝也不能僭越此法，所以宋代体现了“弱君”的特点。宋太宗就曾因欲违背封驳制度，而最终又不得不向封驳官道歉。而我们敬爱的宋仁宗，更获得了“百事不会做，却会做官家”的美誉，意思就是仁宗皇帝照章办事，从不越权。体现了一种现代法治思维。
封驳官员之所以敢和皇帝叫板，就是因为宋代建国之初就明确了天下除了是皇帝的，也是士大夫的，还是百姓的，也就是所谓的“公天下”。宋太祖在诏书中就明确了“非ー人之天下。唯百姓之与能”。皇帝的权カ是百姓给予的，封驳之臣韩维就曾明确对宋英宗说过:“法者，天下之公器，非天子所得私”。也就是说，法律是属于公共的，而不是为天子一个人服务的，这种理念出现在封建王朝，无疑是一种巨大的进步。
宋代的封驳制度也是经历了一种变化发展的过程。《续资治通鉴》记载，宋真宗时期，宰相议以翰林学士晁迥代王曾翰林学士领银台司职位。宋真宗却说：“朕闻外议谓曾尝封驳诏敕，自是中书衔之，多沮曾所奏，今若罢去，是符外议。”真宗认为外界会误以为王曾被免职是因为他行使封驳职能时得罪了宰相。宰相王旦就辩解说：“今封驳之任，与古不同，大抵除改差遺大小皆先奉进止，继人熟状，俟其可奏，然后降敕。此外或差误有害，勘会失实，臣等省视不至，往往有之，颁下四方，诚为不当。封驳司官苟能详览改正，乃助臣等不逮，必无责之之理。”从这里我们也可以看出来，在真宗一朝前后，封还诏书还并非是否决决议，而只是对疏漏的纠察等。
到了宋仁宗嘉祐四年，知门下封驳事何郯“还其制，且言達贪酷虐民，不可复使为知州，故命改之。”也就是说，到了这个时候，封驳才真正到了影响朝政的程度。
宋代重视法治，这也促进了宋在封驳职能上的发展。说到这里，我们就不得不提宋代的“封还词头”了。
词头是唐宋时期，臣下草拟诏书时所依据的旨意，一般是由宰相记录下的皇帝对政务包括人事任免的处理意见。词头须经中书舍人撰正规文书后才生效。《旧唐书》记载，给事中封驳可以对“凡文武六品以下授职官，所司奏拟，则校其仕历浅深，功状殿最，访其德行，量其才艺；若官非其人，理失其事，则白侍中而退量焉。”也就是说，宋代中书舍人封还词头，就是其对于官员人事任免不当的封驳。
封还词头最早出现在宋仁宗时期。苏辙的《龙川别志》中记载:“刘从愿妻遂国夫人者，王蒙正女也。宝元中出人内廷，以此获罪夺封，罢朝谒。久之，复得人。张公安道为谏官，虽以数论列皆留中焉。富郑公时知制诰，制下复遂国封，郑公缴还词头，封命遂寝。唐制惟给事中得封还诏书，中书舍人缴词头盖自郑公始。”，可以说，宋代出现中书舍人封还词头的封驳方式并非偶然。
何郯在宋嘉祐四年、五年都曾封还诏敕并被采纳。因此，在宋仁宗时期，封驳职能的基础框架已是初见成效了。中书舍人封还词头出现，给、舍两种封驳形式并存，这就为建立监督、制约皇权的封驳制度奠定了良好基础。
到了宋仁宗皇祐元年，知制诰胡宿拒绝为杨怀敏草制，并进言：“怀敏先为人内副都知、管勾皇城司，以宿卫不谨，致逆徒窃人宫闱，其士卒又不能生致之，议者谓其欲灭奸人之口，罪在怀敏及杨景宗二人，而陛下不忍加诛，止黜于外。况旧制，内臣都知、副都知以过罢去者，不许再除。今中书送到词头，臣不敢草制，辄封还以闻。”仁宗本来认为胡宿不应有异议的权力，而宰相文彦博却援引此前封还词头的例子，宋仁宗这才没有追究。由于这一次人事任命被否决，封还词头的职权真正引起了皇帝的重视，进而认可了这种方式。要知道在此之前，封还词头只是针对政令的纠察，并没有真正驳回圣命的先例。
到了宋神宗一朝，中书舍人甚至不惜以职抗争，驳回成命。如熙宁三年四月，神宗、王安石想要任命李定为太子中允、权监察御史里行，宋敏求、苏颂和李大临三人封还词头，世称“熙宁三舍人”。任命李定的词头由知制诰宋敏求起草，但他认为李定的任命“弗循旧制，而未厌群议”，因此封还词头。在这种情况下，王安石开始为李定的任命清除障碍。宋敏求、苏颂和李大临相继被免职。
虽然熙宁三舍人先后被免职，但我们可以看出，封还词头还是给统治者制造了很多麻烦，迫使其不得不在负责封驳的人选上做文章，以规避封驳。
《宋史》记载，苏轼知杭州时，“诉浙西灾潦甚苦”。当时贾易与杨畏、安鼎论轼“姑息邀誉，眩惑朝听，乞加考实”。诏下，给事中范祖禹“封还之，以谓正宜阔略不问，以活百姓”。《宋史》还记载了另一件事，南宋某个冬至节，旨下礼部，取度牒四百充赐予。晏敦复奏：“兵兴费广，凡可助用度者尤当惜，矧两宫在远，陛下当此令节，欲奉一觞为万岁寿不可得，有司乃欲举平时例行庆赐乎？”宋高宗于是被迫取消了诏令。
封驳制度能在一定程度上限制帝权，对君主具有一定的监督作用。但是封驳制度针对的只是统治者吗？当然不是，封驳制度能大行其道，肯定不只是这种制度单单只是针对皇帝的。特别是到了封建社会集大成者的唐宋，诏敕虽然是以皇帝的名义发布的，但其制定实施却是由中书门下进行的。这也就是说，在唐宋时期，封驳制度限制的还有相权。这当然是精通帝王心术的封建君主喜闻乐见的。
在唐初，唐太宗很重视朝臣势力之间的权力制衡。吴兢的《贞观政要》记载，贞观元年，唐太宗对黄门侍郎王珪说过：“中书所出诏敕，颇有意见不同，或兼错失而相正以否。元置中书、门下，本拟相防过误。”而且在《资治通鉴》中也提到过，唐太宗曾对群臣说道：“中书、门下、机要之司，诏敕有不便者，皆应论执。比来唯睹顺从，不闻违异。若但行文书，则谁不可为，何必择才也！”房玄龄等皆顿首谢。 有宋一朝历代皇帝也都非常重视对宰相权力的限制，宋朝立枢密院以分其军权，还有三司分其财权。而且，翰林学士在朝政中的地位日益显现，很多政令都是由翰林学士草制，所以他们又被称为“内相”，也在很大程度上分割了相权。宋代的给事中、中书舍人已从中书门下独立出来，对相权进行制约和监督。《宋会要辑稿》记载，宰相王旦对宋真宗说：“今之封驳与古不同，盖除授差使，大小悉禀圣旨，进熟画可，始降诏命。其检会舛误，实亦有之，颁下四方，诚为不当。封驳司能详奏厘正，乃裨臣等不逮。”由此可见，王旦清楚地认识到了封驳司对于抑制相权的作用。
最后，我们也应该清楚地看到，即使封驳制度有其正面的地方，但同时又有一定的历史局限性。制度上，中书舍人所举之诏为“外制”，大多是常例之命。而翰林学士草诏的则是“内制”，发布的多是机密。而封驳仅仅是对“外制”发生作用，在政治中更为重要的“内制”却直接从宫中发出根本不受封驳制度的约束。其次，封建帝王因为其地位和权力近乎无限，所以常常能够利用手中极大的权力规避正常程序，使得封驳不能对其皇命发生制约，这个时候，封驳制度便形同虚设了。
总而言之，宋代封驳制度对于防止中枢权力被滥用确实起到了一定的抑制效果。此封驳机制的设立，使皇权、相权皆受到了公开的监督，这样就能使得最高层的决策相对公正、合理。这一点，对整个封建王朝的发展也产生了极为深远的影响，甚至这样的“纠错”机制，对于今天我们提倡的法治建设，也具有一定的借鉴作用。
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