探索 | “双随机”抽查与“属地”抽查的思考与建议

文／江苏省泰州市工商局

“双随机”抽查机制是当前各部门正在推广的一种新型监管模式。2015年7月至9月，泰州市姜堰区在年报公示信息抽查工作中在全省率先试点推行“双随机”抽查机制。泰州市姜堰区试点的“双随机”模式是：将随机抽取的检查对象按住所集中程度划分为若干检查片区，再将检查人员按不同基层分局进行组队，在确保本分局人员不检查本分局市场主体的前提下，将片区与检查小组进行随机匹配进行检查。应该说，姜堰区“双随机”抽查是确保“双随机”“公平公正”原则的一种改良型的“双随机”。

试点中“双随机”抽查表现出来的优势

“双随机”抽查更公平、公正，较好地防止了“任性监管”、避免了“人情监管”。“双随机”抽查打破了过去属地监管模式，监管人员与监管对象的监管关系仅发生在此次抽查工作中，有效地防止了属地监管人员“任性”对待检查对象情况的发生；“双随机”抽查因监管人员与监管对象间较少发生“交集”，较好地规避了属地监管人员因熟悉辖区内市场主体而“不自觉地”地进行“人情监管”的顽疾；“双随机”抽查中检查人员来自不同的基层分局，形成了相互制约、相互监督的检查环境，较好防范了“说情风”以及属地监管人员之间可能的“被动”式失职渎职行为。另一方面，大部分市场主体因对监管人员不熟悉而更加重视、配合检查，对检查结果的认同度较以往有大幅的提升。

“双随机”抽查结果更如实地反映了本地区信用建设的真实状况。以往采取“属地”抽查模式得出的检查结果单一，除正常以外的大多是“住所无法取得联系”这一事实清楚、无需主观判断的情形，约占“属地”抽查发现问题总数的85.22%。对比此前姜堰区于2015年1月和5月开展的两次公示信息定向抽查结果发现：本次共抽查市场主体339户，发现公示类问题共四类、68户次，占检查总数的20%；而前两次采取“属地”抽查方式进行的定向抽查总共检查市场主体365户，仅发现存在两类问题（通过登记住所无法联系、未按规定公示即时信息），而且数量较少，两次总计才41户次，占检查总数的11.23%。

“双随机”参检人员综合素质提升更快、监管理念更新更及时。实施跨区域的人员随机，同一检查组的检查人员来自不同分局，在相互监督的基础上，又相互竞争、相互学习。

“双随机”抽查扩大了部门影响，有助于执法部门树立良好的形象。因为“双随机”的公开、公平、公正，不仅使被检企业心服口服，还引起了党委政府的高度关注，收到了较好的社会舆论效果。

当前工商部门推行“双随机”的不利因素

“双随机”抽查行政成本有所增加。“双随机”原义是将检查人员和检查对象全部随机。但是如果按此理解，经过推演，此次姜堰“双随机”将分散于各基层分局的38名检查人员两两配对会产生703个检查组合，再将这703个检查组与散落于927.52平方公里内的339户检查对象随机配对，还要在规定的时间内统筹完成抽查工作，行政成本将呈几何级的增加，实际上也超出了区市场监督管理局的保障能力，不具备操作性。这也是姜堰区改良式传统“双随机”的原因之一。虽然对“双随机”方式进行了改良，但由于地域管辖变化了，不可避免的需要增加车辆、就餐甚至住宿等方面的开支，尤其是辖区面积较大的县（市、区）。以此次试点为例，姜堰区局为此次“双随机”增加了工作餐费用4500元、增加安排车辆80辆次、增加汽油费用近6000元。此外，双随机软件开发费用由泰州市工商局承担，数额也不小。

单个检查无效花费时间有所增加。此次“双随机”中，华港分局的检查人员从常驻地到检查地蒋垛镇乘坐汽车就需要近两个小时，再加抽调的驾驶员对检查目的地不熟悉，市场主体住所地址又仅登记到村，导致检查组将时间花费在寻找市场主体上面，无效检查时间花费较多，原本上午可以检查两户的计划，仅勉强完成了一户。虽然，姜堰区在试点时，采取了集中抽查、属地配合等方式来提高监管效率、避免无效监管时间的浪费，但从随机抽查的长远需求和各地监管实际来看，这些举措并不具有可复制性。

人员成本有所增加。首先，“双随机”后，监管人员仅能对检查对象进行“双随机”事项检查，对其他应属地监管的事项不具检查权，不利于当前综合监管的总趋势。监管人员从事的其他监管工作，在“双随机”期间或多或少会受到影响。其次，“双随机”后，同一组监管人员来自于不同的基层分局，各自的工作习惯、工作侧重互不了解，互相配合、磨合需要一个过程。此外，还需考虑的是为避免“双随机”效率的下降而增设的属地配合人员，增加了行政成本。

监管风险有所增加。一是后续监管的风险。此次“双随机”抽查试点中，在检查初期，因对检查发现有需要责令改正、需要采取后续跟进措施的实施主体不明确，而导致“双随机”检查人员与属地基层分局互相“扯皮”而“踢皮球”的现象。虽然后来在省、市工商部门的指导下及时进行了调整和明确，但也暴露出了“双随机”抽查这“一锤子买卖”式的监管在市场监督管理后续监管中的“短板”。二是前后检查标准尺度把握的风险。因为“双随机”的检查任务在得出检查结论后就结束了，后续监管工作由属地进行。在实际工作中，因为检查人员水平不一，对同一行为的判断会产生不同的理解，有些“双随机”检查认定的违法行为，属地监管人员不一定认可，在经营异常管理或督促改正过程中的尺度就会和“双随机”检查时有所不同，造成一定的履职风险。

工商部门采取“双随机”抽查的建议

通过试点和比对发现，要在市场监督管理领域推行“双随机”这一新型监管模式，必须因地制宜地进行改良，达到行政成本和行政效率的有机统一，实现“双随机”公平、公正、高效的预期。

一是运用范围要适当。要考虑市场监督管理的工作特点，做到行政成本和行政效率的高度统一。坚决防止“为了随机而随机”搞“一刀切”，增加行政成本和基层负担。建议一些特定行业、特定事项、主观判断因素较多的检查，如年报信息检查、举报检查等应当推行“双随机”；对检查对象明确、标准明确，客观结果明确的检查，如即时公示信息的检查，从行政成本和行政效率来看，不建议“双随机”。在对批量较多的检查对象进行“双随机”时，建议选择片区的模式，将地理区域较为集中的地区划分为一个片区，由一个随机检查组进行检查。防止相邻的两个市场主体由不同检查组检查，而这两个检查组各自下一个检查对象又“天各一方”，无法进行高效保障，浪费经费和资源。

二是检查内容要综合。基层监管工作的大方向是“综合监管”。一方面内部要综合。当前，江苏各县（市、区）都已经实现了工商、质监、食药监“三合一”，在形式上实现了“综合监管”。但在实际工作中，还存在多头布置任务的现象，让基层疲于应付，让市场主体困惑。姜堰区试点中就有上午“双随机”检查人员刚进行年报信息抽查，下午另一批市场监管人员又去同一市场主体检查其他项目的情况。另一方面外部要综合。要探索县（市、区）层面上的“双随机”综合检查，由政府统筹，组织相关监管部门联合开展抽查，减少对市场主体的重复检查。

三是检查人员要专业。抽查工作是一项专业工作，试点中发现没有从事过具体监管的同志无法通过短期培训掌握监管技能。因此要坚决克服片面追求随机人员范围而“将全体干部职工作为随机检查人员”这一不切实际的做法。各地应建立如会计专业、商标专业、广告、农资、网监等专业人才库，以便在人员随机时可根据不同的检查需要抽取不同类型的人才。防止出现检查人员对检查不熟悉检查领域而延误检查时间，甚至影响检查结果正确性的情况。

四是信息化建设要保障。一要数据共享。要提升部门数据共享度，充分利用大数据，让数据多传递，让干部少走路，确保检查的针对性。试点中发现，有部门共享数据的市场主体检查时间大约只有没有共享数据的市场主体检查时间的一半。二要软件关联。要基于当前业务软件开发统一的“双随机”软件，修改和其他相关软件的关联性，确保“双随机”的可操作性。虽然试点专门开发了软件，但因为与业务系统不兼容，有关工作仍需手工录入，增加了成本、浪费了时间。三要硬件保障。要大力发展移动监管，提升监管效率。试点中，检查人员每天都集中加班录入检查结果、打印执法文书。如果能够对通过移动办公，现场录入检查结果，就将大大提高检查效率，减轻检查人员工作压力。有条件的地区还可探索实施执法过程全程录像，进一步确保“双随机”的公正性。

五是关键环节要规范。首先，监管原则要规范。市场监督管理不同于海关监管，不是简单的判定，需要进行复杂多样的后续监管，必须要规范明确“双随机”监管与后续监管的边界，防范可能出现的监管风险。其次，保障要规范。“双随机”监管打破了原有的属地监管模式，必然涉及人员、车辆的调配以及相关资金重新分配，必须统一保障、规范使用。最后，市场主体登记信息要规范。住所登记要尽量详实，要适时探索“市场主体联络员制度”，避免“双随机”检查时由于地址不详、联系困难而增加不必要的行政成本。

（此文发表于《工商行政管理》半月刊2016年第5期）